Kommunen

Kommunen sind die unterste Ebene im deutschen Staatsaufbau. Als Gebietskörperschaften sind sie juristische Personen des öffentlichen Rechts mit eigenem Gebiet, eigener Volksvertretung und eigener Verwaltung. Ihr oberstes Ziel ist es, das Gemeinwohl zu mehren.

Kommunen haben das Recht auf kommunale Selbstverwaltung, d.h. sie können alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich regeln (z.B. Personal einstellen, Steuern erheben, Satzungen beschließen, Organisationsstruktur festlegen). Sie müssen sich dabei allerdings an die geltenden Rechtsvorschriften handeln (z.B. Landes- und Bundesgesetze).

Kommunalstruktur: Arten von Kommunen

Der deutsche Staatsaufbau besteht aus Bund, Ländern und Kommunen. Der Bund (schwarz in der Abbildung) ist für das Gebiet der gesamten Bundesrepublik Deutschland zuständig und bildet die oberste Ebene im Staatsaufbau.

Die mittlere Ebene im Staatsaufbau bilden die Länder (grau in der Abbildung). Es gibt zwei Arten: Stadtstaaten und Flächenländer. Die Stadtstaaten sind umfassen ein Gebiet von einer oder zwei Städten. Sie sind zugleich Land und Kommune, in Deutschland zählt man sie aber meist zu den Ländern. Es gibt drei Stadtstaaten in Deutschland: Berlin, Bremen und Hamburg. Bremen ist mit den Städten Bremen und Bremerhaven der einzige Stadtstaat mit zwei Städten.

Die 13 Flächenländer sind jeweils für ein Gebiet zuständig, das viele Städte und Gemeinden umfasst. Im Gegensatz zu den Stadtstaaten übernehmen die Flächenländer nur Landesaufgaben. Die kommunalen Aufgaben haben sie den Kommunen übertragen. Die 13 Flächenländer sind: Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.

Mit den Kommunen (blau in der Abbildung) sind meist die Kommunen der Flächenländer gemeint (d.h. ohne die Städte der Stadtstaaten). Die Kommunen sind ein allgemeiner Oberbegriff für mehrere Arten von Kommunen. Welche Arten es in einem Flächenland gibt, ist unterschiedlich. Allgemein existieren sechs mögliche Arten von Kommunen (Kommunaltypen):

• Arten von Gemeindeverbänden:
  • Gemeindeverbände über der Kreisebene (auch: höhere Kommunalverbände)
  • Landkreise (kurz: Kreise)
  • Gemeindeverbände unter der Kreisebene
• Arten von Gemeinden:
  • Kreisfreie Städte (in Baden-Württemberg: Stadtkreise)
  • Kreisangehörige, verbandsfreie Städte und Gemeinden
  • Kreisangehörige, verbandsangehörige Städte und Gemeinden

Die Gemeinden bilden jeweils die unterste kommunale Ebene. Städte sind Gemeinden, den das Recht verliehen wurde, sich Stadt zu nennen (Stadtrecht). Gemeindeverbände umfassen ein Gebiet von mehreren Städten und Gemeinden. Gemeindeverbände übernehmen einen Teil der kommunalen Aufgaben für diejenigen Städte und Gemeinden, die ihnen angehören.

Gemeindeverbände über der Kreisebene sind für ein Gebiet zuständig, das mehrere kreisfreie Städte und Landkreise umfasst. Es gibt sie nicht in allen Flächenländern. Die 14 Gemeindeverbände über der Kreisebene in Deutschland sind: Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg, sieben Bezirke in Bayern, Landeswohlfahrtsverband Hessen, Landschaftsverband Rheinland, Landschaftsverband Westfalen-Lippe, Regionalverband Ruhr, Bezirksverband Pfalz und Kommunaler Sozialverband Sachsen.

Die kreisfreien Städte sind meist die größten Städte in ihrem Flächenland. Sie gehören keinem Landkreis an. Beispiele für kreisfreie Städte sind Dresden, Köln und München. Kreisfreie Städte gibt es in allen Ländern außer dem Saarland. Es gibt rund 100 kreisfreie Städte in Deutschland.

Landkreise umfassen das Gebiet von mehreren Städten und Gemeinden. In der Regel ist das Gebiet von Landkreisen weniger dicht besiedelt als bei kreisfreien Städten. Landkreise gibt es in allen Flächenländern. Beispiele für Landkreise sind der Landkreis Barnim, der Kreis Mettmann und der Rhein-Neckar-Kreis. Landkreise führen fast immer die Bezeichnung Kreis oder Landkreis in ihrem Namen. Die einzigen drei Ausnahmen sind die Städteregion Aachen, die Region Hannover und der Regionalverband Saarbrücken. Diese drei Regionen zählen statistisch ebenfalls zu den Landkreisen. Es gibt rund 300 Landkreise in Deutschland.

Die Städte und Gemeinden, die in einem Landkreis liegen, nennt man kreisangehörig. Es gibt rund 10.000 kreisangehörige Städte und Gemeinden in Deutschland.

In manchen Flächenländern gibt es unter der Kreisebene eine weitere Art der Kommunen: Gemeindeverbände unter der Kreisebene. Diesen Gemeindeverbänden unter der Kreisebene gehören meist die kleineren kreisangehörigen Städte und Gemeinde an (verbandsangehörige Städte und Gemeinden). Ein Beispiel ist die Gemeinde Sickte in Niedersachsen, die zur Samtgemeinde Sickte gehört.

Die größeren Städte und Gemeinden in einem Landkreis sind hingegen verbandsfrei, d.h. sie gehören keinem Gemeindeverband unter der Kreisebene an. Ein Beispiel ist die baden-württembergische Stadt Weinheim im Rhein-Neckar-Kreis.

Die Bezeichnung „Gemeindeverband unter der Kreisebene“ ist ein allgemeiner Oberbegriff. Die konkrete Bezeichnung unterscheidet sich je nach Flächenland:

• Ämter in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein
• Samtgemeinden in Niedersachsen
• Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt
• Verwaltungsverbände in Sachsen
• Verwaltungsgemeinschaften in Thüringen

Es gibt rund 500 Gemeindeverbände unter der Kreisebene in Deutschland. Die Verwaltungsgemeinschaften in Baden-Württemberg und Bayern, die Regionalverbände in Baden-Württemberg sowie der Regionalverband FrankfurtRheinMain in Hessen sind hingegen keine Gemeindeverbände unter der Kreisebene. Sie zählen formell zu den Zweckverbänden. Zweckverbände sind in der Statistik keine Kommunen, sondern eine Rechtsform der kommunalen Unternehmen.

Kreisangehörige, verbandsfreie Städte und Gemeinden gibt es in allen Flächenländern. Verbandsangehörige Städte und Gemeinden gibt es hingegen nur in den oben genannten acht Ländern, in denen es auch Gemeindeverbände unter der Kreisebene gibt.

Die Anzahl der Kommunen in Deutschland sinkt im Zeitablauf tendenziell. Die wesentlichen Gründe sind kommunale Gebietsreformen durch das Land und (freiwillige) Fusionen.

Kommunale Aufgaben nach Art der Kommune

Der deutsche Staat hat eine Vielzahl an Aufgaben. Bund, Länder und Kommunen teilen sich diese Aufgaben auf. Tendenziell gilt, dass größere und überregionale Aufgaben (z.B. Landesverteidigung) eher auf höheren Ebenen erbracht werden. Kleinere und lokale Aufgaben (z.B. Spielplätze) sind hingegen eher den unteren Ebenen zugeordnet.

Bundesaufgaben sind z.B. die Landesverteidigung (Bundeswehr) und die Diplomatie. Typische Landesaufgaben sind z.B. die Polizei und die Hochschulen. Beispiele für kommunale Aufgaben sind die Feuerwehr und der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV). Stadtstaaten erfüllen Landesaufgaben und alle kommunalen Aufgaben. Zudem gibt es Aufgaben, die alle Ebenen des Staates gleichermaßen haben (z.B. Wirtschaftsförderung).

Welche Kommune welche Aufgaben hat, hängt insbesondere von der Art der Kommune und vom Flächenland ab. Nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick über typische Beispiele für Aufgaben der jeweiligen Ebene. Die tatsächliche Liste der Aufgaben ist allerdings sehr viel länger.

Die Gemeindeverbände über der Kreisebene können z.B. Aufgaben wie Hilfen für Menschen mit Behinderung übernehmen. Wenn es in einem Flächenland keine Gemeindeverbände über der Kreisebene gibt, erfüllen das Land und/oder die kreisfreien Städte und Landkreise deren Aufgaben.

Die kreisfreien Städte sind meist die größten Städte ihres Flächenlandes. Sie sind groß genug, um alle übrigen kommunalen Aufgaben selbst zu übernehmen (z.B. Krankenhäuser, Feuerwehr, Straßenbeleuchtung). Die kreisfreien Städte erfüllen auf ihrem Gebiet auch alle Aufgaben der Landkreise.

Für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden in dünner besiedelten Gebieten würde es sich hingegen wirtschaftlich nicht rechnen, wenn sie alle Aufgaben von kreisfreien Städten selbst erfüllen. Sie haben daher die größeren, überregionalen Aufgaben an die Landkreise übertragen (z.B. Krankenhäuser, ÖPNV).

Manche kreisangehörige Städte und Gemeinden haben nur eine sehr kleine Bevölkerung (z.B. 500 Einwohner*innen). Sie können aufgrund ihrer Größe nicht alle Aufgaben erfüllen, die nicht die Landkreise übernehmen. In einigen Flächenländern gibt es daher die Gemeindeverbände über der Kreisebene, die z.B. Aufgaben wie die Feuerwehr und Kindertagesstätten für die verbandsangehörigen Städte und Gemeinden erbringen.

Die verbandsfreien Städte und Gemeinden sind die größeren Städte und Gemeinden ihres Landkreises. Sie sind groß genug, um die Aufgaben der Gemeindeverbände unter der Kreisebene selbst zu erfüllen, weshalb sie keinem solchen Gemeindeverband unter der Kreisebene angehören.

Beispiele für typische Gemeindeaufgaben sind Spielplätze und Straßenbeleuchtung. Diese Aufgaben erfüllen kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und Gemeinde gleichermaßen.

Kommunale Aufgaben nach Freiwilligkeit/Pflichtigkeit

Die kommunalen Aufgaben lassen sich unterteilen in freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben. Freiwillige Aufgaben sind Aufgaben, bei denen die Kommunen selbst entscheiden können, ob und wie sie sie erfüllen wollen. Beispiele für freiwillige Aufgaben sind Theater, Bäder, Museen und die Wirtschaftsförderung.

Die Pflichtaufgaben sind Aufgaben, die die Kommunen erfüllen müssen (z.B. aufgrund einer Rechtsvorschrift). Sie lassen sich unterteilen in drei Arten:

• Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben
• Pflichtaufgaben nach Weisung
• Auftragsangelegenheiten

Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben sind Pflichtaufgaben, bei denen die Kommunen zumindest noch relativ große Freiheiten darin haben, wie genau sie die Aufgaben erfüllen. Beispiele sind die Feuerwehr und die Friedhöfe.

Pflichtaufgaben nach Weisung sind Pflichtaufgaben, bei denen das Land konkrete Vorgaben macht, wie die Kommunen die Aufgabe erfüllen sollen. Beispiele sind die Bauaufsicht und die Straßenverkehrsaufsicht.

Auftragsangelegenheiten sind Pflichtaufgaben, die eigentlich der Bund oder das Land erfüllen müsste. Der Bund oder das Land überträgt diese Aufgaben aber ganz oder teilweise auf die Kommunen. Ein Beispiel ist die Kommunalaufsicht.

Die Kommunalaufsicht ist eigentlich eine Landesaufgabe. Sie soll insbesondere sicherstellen, dass die Kommunen die geltenden Rechtsvorschriften einhalten. Die Kommunalaufsicht über die kreisfreien Städte und Landkreise übernimmt daher oft das Land selbst. Die Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Städte und Gemeinden kann das Land aber als Auftragsangelegenheit auf die Landkreise übertragen. Bei der Kommunalaufsicht wird diese Aufgabe konkret auf die Landrät*innen übertragen. Diese Landrät*innen werden dadurch zu unteren Landesbehörden.

Organe der Kommunen

Die wichtigsten Organe einer Kommune sind die Volksvertretung und der*die Hauptverwaltungsbeamt*in.

Die Volksvertretung ist das oberste Organ einer Kommune. Sie trifft die wichtigsten Entscheidungen (z.B. Satzungen, Haushaltsplan, Hebe- und Steuersätze). Die Mitglieder der Volksvertretung arbeiten ehrenamtlich, wenngleich sie für ihre Tätigkeit verschiedene Entschädigungen bekommen.

Da die Kommunen formell Teil des Landes sind, zählt die kommunale Volksvertretung nicht nur Legislative, sondern zur Exekutive. Daher können Kommunen keine Gesetze beschließen, sondern nur Satzungen um ihr Ortsrecht zu festzulegen.

Die Bezeichnung „Volksvertretung“ ist nur ein allgemeiner Oberbegriff. Der konkrete Name unterscheidet sich je nach Kommunaltyp und je nach Flächenland. Häufige Bezeichnungen sind der Rat bei Städten und Gemeinden sowie der Kreistag bei Landkreisen.

Der*die gewählte Hauptverwaltungsbeamt*in arbeitet meist hauptberuflich für die Kommune und leitet die Kommunalverwaltung. Auch die Bezeichnung „Hauptverwaltungsbeamt*in“ ist nur ein allgemeiner Oberbegriff. Der konkrete Name für das Organ ist im Ländervergleich relativ ähnlich. Beispiele sind Landrat*Landrätin bei Landkreisen und Bürgermeister*in bei Städten und Gemeinden. In größeren Städten heißt das Organ auch Oberbürgermeister*in.

In manchen Ländern (z.B. Hessen, Niedersachsen) gibt es noch ein drittes Organ: das Verwaltungsorgan. Es setzt sich z.B. in Niedersachsen aus dem*der Hauptverwaltungsbeamt*in und einzelnen Mitgliedern der Volksvertretung zusammen. Die Bezeichnung „Verwaltungsorgan“ ist ebenfalls ein Oberbegriff. Auch hier unterscheidet sich der konkrete Name je nach Kommunaltyp und Flächenland. In Niedersachsen heißt das Organ z.B. Verwaltungsausschuss bei Städten und Gemeinden und Kreisausschuss bei Landkreisen.

Die Kommunalverwaltung ist mit ihren Beschäftigten dafür zuständig, die Entscheidungen der Organe umzusetzen und die kommunalen Aufgaben konkret zu erfüllen. Je nach Kommunaltyp heißt die Kommunalverwaltung z.B. Stadtverwaltung, Gemeindeverwaltung oder Kreisverwaltung. Die meisten Beschäftigten einer Kommunalverwaltung sind Tarifbeschäftigte (rund 90 %). Beamt*innen gibt es ebenfalls, sie sind aber seltener (rund 10 %).

Kommunen müssen ihre Aufgaben nicht vollständig über die Kommunalverwaltung erfüllen. Sie können darüber hinaus kommunale Unternehmen gründen und diesen die Aufgabe übertragen (z.B. Wirtschaftsförderungsgesellschaft, Verkehrsbetrieb). Kommunale Unternehmen sind Unternehmen, die mehrheitlich im Eigentum der Kommune(n) stehen. Tendenziell gründen größere Kommunen (z.B. kreisfreie Städte, Landkreise) häufiger solche Unternehmen als kleinere Kommunen (z.B. kleine Gemeinde). Die häufigsten Rechtsformen kommunaler Unternehmen sind die GmbH und der Eigenbetrieb.